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2014

提高代表预算审查实效的几点思考

发布日期:2014-05-06 点击数:4607

 审查和批准预算是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职责。预算的最终审批权在各级人民代表大会,其审查主体为各级人大代表,人大代表对预算审查是否有效、是否真正发挥了作用直接关系到预算编制的民主性、合理性和可行性。从当前来看,人代会期间人大代表对预算的审查普遍不尽如人意,形式多于实质,代表审查预算的作用没有的到实质性发挥,这是人大预算审查中存在的一个主要问题,如何选择有效的措施对策,增强人大代表预算审查实效,值得探讨。
    一、制约人大代表预算审查实效的主要因素
  制约人代会代表预算审查实效的原因很多,既有人大代表本身的因素,也有会议制度和审查组织形式上的因素,具体分析主要有以下方面:人代会审议时间短,限制了代表对预算草案的了解。目前,各级人代会召开的时间没有具体的规定,除全国人民代表大会外,县级以上地方各级人民代表大会召开的时间普遍不长,一般57天左右,县(区)一级则更短。在这样一个时间段内,要审议的内容却很多,审议时各代表团的重点又往往集中在“一府两院”工作报告和人大常委会工作报告上,事实上对关于预算的报告、政府预算草案和部门预算草案的审议时间就更少,在如此短的时间内,面对内容繁多而又有一些专业性的预算草案,人大代表不要说发表意见,就是看一遍也比较困难。审议时间不足客观上限制了代表对预算的了解和分析。
  人代会上按地区分组审议,减少了代表对本级预算安排的关注度。目前,县(区)及以上各级人代会代表分组审议普遍是按代表所在地区划分的,分组审议时,各组大多习惯于结合“一府两院”工作报告,围绕本地区经济社会发展情况而进行,谈成绩谈规划较多,提建议提意见较少,审查往往演变成了动员会、汇报会。而提交重点审议的本级政府预算草案和部门预算草案,其资金支出是直接体现本级政府及所属部门施政的方向和范围,很少涉及所辖下一级地区经济社会发展所需资金安排。财政资金的支出安排和按地区分组不是直接的关系,这在一定程度上导致人大代表对不关乎本地区发展的财政资金的安排关注度不够。
  现行法律缺乏关于预算草案修正的规定以及对预算草案的表决制度,影响了代表审查的积极性。我国现行有关预算审查的法律没有关于预算草案修正的规定,提交大会审议的政府预算草案,要么全部通过,要么全部否定,在目前的体制下全部否定预算草案的可能性又很小,而全部通过的预算草案又有可能掩盖其中部分不合理的资金安排,同时,政府预算草案和关于草案的说明文本又必须提交大会进行表决。在这样的情形下,代表即使在审查时对预算安排有不同意见和好的建议,也不愿提、不想提、不便提,提了也仅仅是说说而已。缺乏预算草案修正的规定和对政府预算的表决制度一定程度上影响了代表审查预算的积极性。
  人大代表自身经济和预算知识的不足,阻碍了预算审查的深度和广度。目前,我国各级人大代表是依据法律规定经选举而产生的,代表的经历、阅历、身份地位、知识结构不同,其中懂经济和预算知识的代表不多,而财政预算草案涉及的内容却较多,范围较广,又具有一定的专业性。在分组审议时,一方面受审议时间的限制,另一方面也不同程度受到本身专业知识不足的限制,使得代表在较短的时间内难以对预算草案有更多的了解和分析,也很难发表一些有价值的意见和建议,这也在某种程度上阻碍了代表审查预算的深度和广度。
 
 二、增强人大代表预算审查实效的对策思考
  延长会议期限,明确专门的审查财政预算草案的时间。审批预算是人代会的一项重要事项,人大代表作为人代会履行审批预算职责的主体,对预算的审查是否到位,关系到预算决策的正确与否,也关系到预算编制的合理性、可行性。鉴于目前人代会会期较短的现状,可以考虑在人代会召开的时候,适当延长会议期限,分组审议时将审查预算草案的内容单列,并为审查预算留出充分的时间,使代表对预算草案有一定的了解,并要求在确定的时间内对预算草案进行专门审查,从而为代表提出意见和建议提供较多的时间上的保证。
  建立新的预算审查平台,设置专门的预算审查小组审查预算。现行分组审议由于种种因素不能充分发挥人大代表审查预算的作用。因此,在现有按地区进行分组审议的基础上,可以考虑从各代表团推选出一定数量的代表组成一个专门的预算审查小组对预算草案进行审查,这些代表要具备一定的专业基础或者对预算感兴趣。推选出的代表应当提前对预算草案进行了解,在确定的时间段内集中对预算草案进行专门审查,审查的形式可以先由财政部门就预算编制的一些主要内容作详细说明,并回答代表询问,然后对财政收支预算安排、重点部门预算、重要项目支出等分别审查,对代表提出的意见建议要记录并整理形成预算审查意见印发反馈各代表团代表供表决时参考。这样做既可以发挥一些代表的专业特长,又可以集中对预算进行较长时间的审查,也能够收集到对预算编制的一些好的意见和建议,使代表审查预算的作用得到较好发挥。
  修订现行相关预算法律法规,建立预算草案修正制度和总预算及分部门分项目预算表决制度。缺乏预算草案修正案相关内容的规定,意味着不论代表提出什么意见,提出多少,都仅仅是停留在口头上而不会改变预算的安排,建立预算草案修正制度,一方面可以调动代表审查的积极性,另一方面也使代表的意见真正能在预算草案中得以体现,保证了代表的监督权。同时,要改善现行预算表决方式,建立总预算和分部门分项目预算表决制度,即在政府总预算整体编制较为合理的情况下,可以先通过总的收支预算草案,对代表提出的部分内容需要修改而形成的修正案草案,在全体大会上另行表决,也可以授权常委会在会后审议表决;对提交大会审查的部门预算草案经专门审查后分部门表决,对一些重大的政府投资项目,可以单独形成预算草案,经代表专门审查后提交大会表决,通不过的部门预算和重大投资项目预算会后在不改变收支预算总额的情况下根据代表所提修正意见修改后授权常委会审议通过。预算草案表决制度经这样改变和完善后既符合目前人代会会议制度的总体要求,又可以避免因预算整体通过而掩盖局部内容不合理的现状,也为预算草案的重新修改留下了充足的时间。
  采取多种方式,增强代表审查预算的履职能力。在延长审查时间、设置专门的预算审查小组、建立预算草案修正制度以及改善预算表决制度的基础上,还要采取多种方式,提高代表预算审查履职的能力,特别是要重点培训各代表团推举的专门审查预算的代表,让这些代表对预算编制的过程、资金分配的依据原则、有关财政及预算知识有更多的了解;有条件的可以给专门审查预算的代表发放特殊履职津贴,允许这些代表聘请专业人员作为其顾问帮助解读预算;在预算初审阶段,可以让这些代表参与对预算的初审,保证代表的知情权;在人代会召开之前,提前将预算资料发给专门审查预算的代表,以便于事先深入了解预算的内容。通过这些手段和措施切实增强代表预算审查的履职能力,使人代会有效审查预算成为可能。
  总之,人代会对预算的审批是人民当家作主的具体体现,其所蕴含的意义重大,完善和创新人代会预算审批的方式措施,也是增强人大代表预算审查实效、推进预算民主的现实要求和必然选择。然而传统和习惯的做法非一时所能改变,这就需要进一步发挥人大的主导和推动作用,一点一滴推进预算审查的改革和完善,不断增强审查实效,切实为人民看好“钱袋子”。

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