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2015

联系能否更加紧密? ——浅析代表联系选民存在问题及对策

发布日期:2015-11-23 点击数:20772

 

人大代表是国家权力机关的组成人员,是人大工作的主体和动力,是联系群众的桥梁和纽带。近年来,随着人民代表大会制度的不断完善和人大工作的不断加强,各地人大通过组织代表开展视察调研、执法检查、学习培训、代表述职等活动,建立代表之家、代表工作站等联系平台,健全代表联系选民、代表小组活动制度等一系列行之有效的措施,密切了人大代表同选民的联系。
现状
根据从事代表工作的几年实践,笔者认为,目前代表联系选民仍处于一个低水平的发展阶段,主要有“三不”倾向。
    代表不够主动。代表联系选民,其中代表是主动作为的一方,理应在平时工作生活中随时随地访民问苦,但实际上往往给人被动之感,有要求才偶尔联系活动一下。主观上,不少代表仍将“代表”当作一种身份或一份荣誉来看,认为履职最主要的是腾出时间参加一年一度的人代会,完成各项既定议程,就算尽了代表义务了,没有把闭会期间参加代表活动,特别是广泛联系选民作为应尽之责来重视。客观上,代表多为兼职,我国各级人大代表专职化程度在 5%左右,非职业化的代表占 95%左右,高度的兼职化制约了代表联系选民。代表本职工作繁忙,没有时间和精力再投入到联系选民的活动中去,并且一个人的双重乃至多重角色定位,在大局与小利的纠结中难免顾此失彼,缺乏公正心态。少数代表甚至从未与选民联系交流过,即使在接到联系任务后,也能心安理得找各种借口不联系。
    选民不太关注。2013年,《中国青年报》记者用了一个月时间调查,75.9%的受访者说不知道自己工作、居住地的人大代表、政协委员的联系方式。网上百度,目前全国 31个省(自治区、直辖市)人大的官方网站均未公开代表的联系方式,只有湖南湘潭、云南昆明等个别地方公开了当地人大代表的联系方式,所以说代表仍然是“藏在深闺人不识”。随着我国改革开放的深入与社会经济的发展,民众的民主法治观念日益增强,本该欢迎代表常来又常往,养成“有事找代表”的习惯,但也许是怕信息透露后引发骚扰电话不断,各级人大对公开代表联系信息采取谨慎观望的态度。因此,选民遇到难题时,不知到哪里找代表,久而久之就不习惯找代表了。民众是最有智慧的,反映问题的渠道很多,如或找政府堵大门上访,或求助熟人找关系,或求助新闻媒体网络的力量,或通过书记信箱、市长热线寻求帮助等,反而更加快捷有效。总之,代表联系方式不公开,选民不在意,原本也没抱多大希望,自然也不会太过失望。
    成效不甚明显。代表与选民见面,收集到的意见和建议通过各种渠道向上反映,问题既广泛又具体,常常得不到及时解决和答复,会大大削弱代表的公信力。截至目前,江苏省仪征市选举产生的扬州市七届人大代表参加过两次“百名代表参与常委会”和两次“统一见面日”活动,联系选民 434人次,收集意见和建议 449条,以大会议案建议形式反映的共113件,其余作为社情民意部门参考,按照平均解决率 70%来推算,被采纳或很好解决的大概有 70多件,及时反馈给选民的则更是寥寥无几。我们知道,代表联系选民意在广泛收集民情民意,代表不能直接处理问题,需要转给政府部门。一些本来就有计划、有安排、容易办理的,比较符合部门“口味”的,基本能够办理落实,而对于办理有一定难度的,一般会以条件不成熟等为由互相推诿。部门在如何创造条件办理、如何多方协调解决等方面做的工作不多,代表也失去了联系的底气,选民就更不当回事了。
原因
  
 代表联系选民不仅是代表充分履职的基本前提,也是人民代表大会制度的重要基础。如今,选民按照程序选了代表,不少代表却无法践行“人民选我当代表,我当代表为人民”的承诺。笔者认为,这种联系不力的情况,不能完全归咎于代表,还有许多其他因素制约,主要有以下三点。
    制度不完善。 2014年,恰逢人民代表大会制度建立 60周年,从 1953年颁布选举法到现在,已经先后修订过 5次,终于实行了城乡按相同人口比例选举人大代表,人民群众享有了越来越普遍、越来越广泛、越来越平等的选举权和被选举权,但选举制度依然存在亟待改善的地方。如基层人大代表选举时,无论是政党、团体联合提名,还是选民十人以上联名,都缺乏个人主动申请的程序,各级党委组织部门考虑候选人时侧重考察其先进性、代表性和广泛性,拘泥于结构比例要求,却忽视了对候选人的参政能力和从政热情的考量,使得选举产生的代表未必有管理国家事务的能力,且未必能真心诚意为民代言。代表虽选出来了,但消极履职不尽责,不少“代表”成了名副其实的“怠表”!与此同时,现行法律法规对代表联系选民仅有原则性条款规定,即“人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系,听取和反映选民的意见和要求”,但是对于代表应该如何联系、以怎样的方式联系,以及联系的人数和次数等都没有具体要求,操作性不强。各地人大及其常委会对代表联系选民工作虽不断探索和尝试,但都倾向于提出“指导性意见”,细化量化很不到位,尤其是对未能联系选民的代表没有可操作的监督制约措施,干好干坏一个样,是否联系选民全凭代表的自身觉悟。
    认识不到位。代表责任意识不强。我国人大代表与选区选民或原选举单位没有形成紧密的委托负责关系,选民或原选举单位对其当选代表后的履职情况一无所知,对自己选出的代表缺乏有效监督,这也在一定程度上导致了代表意识淡薄,丧失责任感和危机感,失去了勤勉履职的外部动力。有的代表主观上对自身作为选民代言人所肩负的责任使命认识不清,缺乏民本意识,仅把代表职务作为一种荣誉,甚至是“方便办事”的特殊身份,无心联系选民,无意为民奔波。选民求助意识淡薄。我国人口众多,代表名额数量相对较少,按照人口比例分配,一名代表要承载两三千选民的重托,常常无法全面顾及。而且,中国历史上缺乏民主传统,选举前后的宣传力度又不够,多数代表的作用发挥不充分,诸多因素使得绝大多数选民对选举什么样的人当代表缺乏参与热情,对选举结果也漠不关心,对代表也没有什么期盼,代表不勤勉履职不会遭受选民的责难,双方以一种相对游离的状态共存。
    机制不健全。一方面,缺乏考核机制。各地在代表联系选民过程中,都强调代表要广泛联系选民,倾听选民的心声,了解选民的要求和想法。可是,每一位代表一年应该联系多少选民,花多长时间联系选民,收集的意见和建议达多少条,通过什么方式与选民联系,地方人大或代表小组提供怎样的后勤保障服务等,各种具体可操作性的制度不太健全,代表联系选民规范化和制度化程度不高。另一方面,缺少退出机制。选举法第四十六条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督。选民或者原选举单位都有权罢免自己选出的代表。”现实中,我们历来重视人大代表的选举而忽视人大代表的罢免,不管是直接选举还是间接选举,国家都投入了巨大的人力、物力和财力给予全方位的保障。而罢免人大代表,既没有切实的政治投入,又缺乏方便的程序保障,所以人大代表一经当选,履职好坏、尽责与否,根本无关痛痒,只要不触犯法律,就不会被罢免,形成事实上的“代表终届制”。
对策
   
任何制度的完善都不可能一蹴而就,需要一个长期探索、不断实践、不断总结、不断纠错的过程,千万不能因为制度本身存有缺陷就裹足不前,还须敢于直面,勇于改良,直至日趋完善和健全。针对当前普遍存在的代表联系选民的困惑,笔者觉得可从四个方面着力完善提升代表联系选民制度。
    健全工作机制。关于健全人大代表工作机制,笔者认为,应从三方面入手。一是建立考评体系。制定人大代表联系选民工作机制,建立科学合理的考核体系,对代表联系选民的要求、内容、形式作较为灵活、可操作性强的规定,公开代表通讯信息,丰富代表联系选民的形式,明确选民反映问题的处理办法,建立完善代表联系选民工作的约束激励机制。如代表每季度走访联系选民一次,零距离地倾听选民意见,每位代表每年联系选民不少于 5天,联系选民不少于 10人,收集选民意见不少于 10条等。二是推进代表述职。每一位代表,无论是哪个层次的,无论是否是官员代表,无论如何忙碌,都必须撰写履职报告向选民或者原选举单位述职并接受评议,公开评议结果,不称职的诫勉提醒,代表要虚心接受批评意见,尽快整改到位,如果依然是我行我素,就需要考虑代表职位的去留了。三是尝试退出机制。对那些不参加学习培训,不联系选民,不提议案建议,不参加活动,审议不发言的滥竽充数型代表,赋予人大常委会代表资格审查委员会代表辞职审查权,使其形成针对代表“不作为”的规范化、经常化的问责机制,劝懒惰代表辞职,或者启动罢免程序,破除“代表终届制”的神话。
    更新联系手段。社会信息化步伐在加快,民众的诉求方式也在变化,代表联系选民的工作方式也应随之改变。更多的选民已经习惯用互联网来获取信息、表达诉求、实施监督。依托开放互动的网络平台,人大代表能够克服兼职代表的局限性,打破地域、职业、年龄的界限,汇集各方面意见,提高国家权力机关的决策水平。人大代表可利用个人网站、微博、微信等信息平台,与选民保持密切沟通,在网上收集民意、了解民情、纾解民怨。社会主义民主政治,既需要体制层面的大力推动,也离不开技术方法层面的点滴积累。唯有如此,才能更好地落实党的十八大提出的“完善代表联系群众制度”的要求,有效发挥代表的桥梁纽带作用。
    提升办理成效。一方面,建立健全代表意见建议交办、走访、答复、反馈、测评等环环相扣、行之有效的办理制度,加强定时、定人、定责的“三定”措施,努力在群众“最盼”上想办法,在群众“最急”上抓落实,在群众“最怨”上促整改。另一方面,背靠背征集代表对建议办理答复的满意度情况,对那些推诿、拖沓、敷衍的单位部门,通过公开问责、专题询问等刚性手段,施加外部压力;对代表反复提出的议案建议进行评估,研究其解决的可行性,如果可以解决,要求承办单位制定办理方案,实行时间倒逼机制,确保代表提出的议案建议能够得到足够重视,妥善解决。
    做好后勤保障。首先,人大常委会工作机构要加强对代表联系选民工作的指导、协调、组织、宣传和服务,努力提高代表联系选民工作的水平和质量。其次,代表联系选民除了需要付出时间和精力外,还将产生场地租用、交通通讯等费用,建议在调研测算的基础上适当发放代表履职补贴,鼓励代表认真履行职务,积极深入基层调研,加强和选民的联系。最后,各代表小组要具体组织,总体协调,汇总梳理,上报问题,扎实做好代表联系选民的服务工作。
   
                                                       
(摘自人民代表报)

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