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贯彻落实《监督法》专题讨论会

关于地方人大常委会执法检查的实践与思

发布日期:2008-07-15 点击数:5393

长宁区人大常委会
 
人大常委会的执法检查,是指各级人大常委会,检查监督在本行政区域内,法律法规实施主管机关的执法工作,督促一府两院及时解决法律法规实施中存在的问题。贯彻实施监督法,不断提高常委会执法检查水平,这对坚持和完善人民代表大会制度、充分发挥地方国家权力机关的作用,具有十分重要的意义。长宁区人大常委会结合监督法实施一年多来的实践与思考,就执法检查要把握的特点、环节,正确处理好几个关系,谈几点体会。
一、领会精神实质,准确把握人大常委会执法检查的特点
监督法颁布实施后,我区人大常委会多次组织学习,深刻领会监督法的精神实质,注重把握好人大常委会开展执法检查的四个特点。
1、人大常委会的执法检查是国家权力机关行使监督职权的重要形式。监督法第一次从法律上完整地确立了执法检查制度,明确规定了对法律法规实施情况的检查是各级人大常委会履行监督职能的一项重要形式。人大常委会要充分发挥专门委员会或者有关工作委员会在组织实施执法检查中的作用,提高执法检查的针对性和实效性。人大常委会要对实施法律法规情况作出客观真实地评价;对执法检查过程中发现的问题加强分析,加大督查力度;对法律法规不尽完善的方面,提出修改完善的建议。
2、人大常委会的执法检查是检查监督本级政府及其部门、本级法院和检察院的执法工作。人大常委会通过执法检查,监督本级政府及其部门、本级法院和检察院的执法工作,确保法律法规在本行政区域内的贯彻实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大常委会通过执法检查,进一步促进一府两院依法行政、公正司法。
3、人大常委会执法检查组不直接处理问题。这是人大常委会执法检查的一个重要特点。人大常委会的执法检查,是对法律法规实施主管机关的执法工作进行检查监督,而不是越祖代庖,直接处理问题。人大常委会是集体行使职权、集体作出决定,因此,执法检查组提出执法检查报告,要提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级政府及其部门、法院或者检察院研究处理。同时,人大常委会相关工作委员会要跟踪检查,督促整改。
4、人大常委会执法检查的计划、内容、结果和整改情况等要公开透明。人大常委会可根据监督法第九条规定的六个方面途径,选择若干重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。人大常委会的年度执法检查计划、执法检查报告及审议意见,一府两院对其研究处理情况的报告等,要向本级人大代表通报并向社会公布。
二、把握关键环节,努力提高人大常委会执法检查的实效
按照监督法的要求,长宁区人大常委会在总结以往组织执法检查经验做法的基础上,进一步规范执法检查程序,注重把握好人大常委会执法检查中的五个环节。
1、科学选题,确定执法检查重点。选题科学,找准切入点是执法检查具有针对性,提高实效性的基础。根据监督法第二十二条的规定,我区人大常委会每年都选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查,并做到少而精、抓重点、求实效。我们的做法:一是围绕经济社会发展的问题,确定执法检查的内容。如对教育资金的投入与使用,事关经济社会的长远发展,也是代表、群众普遍关心的问题,我们结合教育部门预算执行情况监督,对《预算法》、《义务教育法》实施情况进行了检查。二是根据调查研究中发现的问题,确定执法检查的重点。如常委会在区法院开展行政审判工作调研中发现,我区的行政诉讼案败诉率在中心城区中占有较高比例,就将贯彻实施《行政诉讼法》列为第二年执法检查的重点。三是关注代表和群众反映强烈的问题,确定执法检查的议题。换届以来,常委会每年年初都以问卷形式向人大代表发放意见征询表,其中重要内容之一,就是征集当年执法检查的议题,尤其对一些民生问题,如选择对《食品卫生法》和《老年人权益保障法》开展执法检查的,分别占代表总数的75%68%。这种形式成为常委会确定执法检查的议题的重要依据。四是针对贯彻实施中难度较大、社会关注度较高的问题,确定执法检查的议题。如人大常委会将今年实施的《劳动合同法》,确定为执法检查的议题。
2、细化方案,做好执法检查准备。制定计划,细化方案是执法检查具有针对性,提高实效性的前提。根据监督法规定,我区人大常委会注重做好执法检查的前期准备。我们的做法:一是制定执法检查计划。在听取各方意见,选好执法检查议题的基础上,形成执法检查计划,并在长宁人大网上公布。二是组建执法检查组。按照精干、效能的原则,组建由常委会委员、市区人大代表、部分专家等参加的执法检查组,并拟订实施方案。三是开展法律法规培训。执法检查前,均要组织检查组成员同时扩大到部分代表,对相关的法律法规组织专题培训。如对《食品卫生法》、《上海市物业管理条例》,请市、区有关业务部门的专家、学者等授课,请政府有关部门介绍情况,为有效开展执法检查作积极准备。
3、全面调研,形成执法检查报告。多种形式深入调研是执法检查具有针对性,提高实效性的关键。我区人大常委会在开展执法检查时,采用灵活多样的形式,全方面了解和掌握相关法律法规在我区实施的真实情况。我们采取的方法是:一是走出去请进来相结合。邀请部分代表、市民、相关企事业负责人来机关召开座谈会;走向基层,走进社区,走入市民,听取法律法规执行情况的意见和建议。二是明察实查与暗访回看相结合。如对《食品卫生法》的执法检查,检查组除了在政府主管部门陪同下,集中进行食品安全专项检查外,又杀回马枪,进行突击检查,以获得第一手资料,了解真实情况。三是代表参加与市民参与相结合。如开展《食品卫生法》、《老年人权益保障法》的执法检查,除了有代表参加,还通过问卷调查、网上测评等形式让市民参与,使事关民生的执法检查,由市民作评判。四是深入调研上下相结合。如人大常委会开展《上海市物业管理条例》的执法检查,以街镇代表组为单位,同步进行调研,上下结合,提供了调查研究的厚实基础。五是执法检查与自查相结合。如开展《老年人权益保障法》的执法检查,人大常委会督促区政府有关部门、各街镇进行自查,找出法律法规实施中存在的问题。执法检查方法的探索创新,有利于常委会进一步听取和集中各方对执法情况的真实意见,作为评价法律法规实施主管机关执法工作的重要依据,在此基础上进行综合评价,形成执法检查报告。
4、精心组织,提高会议审议质量。精心组织,高质量审议是执法检查具有针对性,提高实效性的集中体现。我们的做法:一是两个报告一并提交、一并审议。一府两院执法情况报告和人大常委会执法检查报告,以便于全面、客观、真实地了解有关法律、法规的贯彻实施情况,增强了审议的针对性。二是精心组织审议发言。由于调研深入、过程参与,委员和代表,有感而发,言之有物,同时要求法律法规实施主管机关的负责人到会听取常委会组成人员的审议发言,增强了审议的有效性。三是形成执法检查审议意见在深入调研、形成执法检查报告的基础上,草拟执法检查初步审议意见,提交常委会审议并原则通过,会后再补充完善,印发一府两院有关部门
5、严抓落实,提高执法检查实效。跟踪检查,督促整改,推进工作是执法检查具有针对性,提高实效性的最终目的。同时我们也深切体会到,执法检查要取得实效,必须得到一府两院的大力支持和配合。我们的做法:一是将审议意见,连同执法检查报告,转交一府两院研究处理。一府两院对常委会的审议意见高度重视,认真研究,落实整改,将着力点放在改进不足,推动工作上,并取得实效。 如人大常委会对《行政诉讼法》进行执法检查,提出意见建议。区委区政府高度重视,区委常委会听取了区法院院长的专题报告。区长亲自抓整改落实,请法院院长给政府组成人员讲授依法行政课程;组织政府组成人员旁听行政诉讼案的庭审;提出行政首长亲自出庭应诉,并下达政府文件予以贯彻执行。2007年长宁区的行政诉讼败诉件由2006年的19件降为无一件,有效推进了政府依法行政工作。二是将执法检查提出的建议转化为工作监督,形成常效机制。如物业管理及与之相关的旧小区改造问题,人民群众呼声强烈,事关民生,面广量大,沉淀问题多,资金难度大。常委会对《上海市物业管理条例》实施情况开展执法检查,进行连续跟踪。在2007年人代会上,代表们提出了《关于积极提升物业管理水平,努力改善百姓居住条件,有力促进和谐社会构建的议案》,常委会列入本届工作监督的重要内容之中。区政府尤为重视,每年突出一个重点,在制定新一轮旧区改造行动计划时决心更大、投入更大、起点更高,使我区物业管理水平得到明显提升,百姓居住条件得到较大改善。三是将落实执法检查审议意见作为切实推进工作的契机。常委会在《老年人权益保障法》审议意见中,有理有据地提出了许多改进执法工作的建议。区政府非常重视,深入调研,与专家、学者共同研究,初步建立了幸福养老工程的指标体系,同时在财政资金中加大了对涉老资金投入的比重,进一步提升老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的六个老有工作目标。四是将立法建议报送市人大研究。根据监督法精神,我区重视对修改完善法律法规提出建议,将深入基层、深入市民调研中了解到的法律法规本身尚存的不完善处,经过归纳整理,报送市人大常委会有关专门委员会作研究参考。如我们对《上海市物业管理条例》开展执法检查后提出了业委会组建、运作等8条具体修改建议,对《食品卫生法》开展执法检查后提出了出台一部规范、成体系的《食品安全法》、明确规范执法主体等7条建议。
三、几点思考与建议
监督法第一次完整确立了执法检查制度的法律地位,这是监督法的一大亮点。同时在一定程度上也说明,当前地方人大执法检查工作,离法律的规范要求还存在差距,执法检查取得的实效与广大人民群众的期望还有一定距离。因此,各级人大常委会要加强实践探索,加强理性思考,正确处理三个关系,不断完善执法检查工作,切实增强法律监督实效。
1、正确处理工作监督与执法检查的关系。人大常委会的执法检查,主要是检查监督法律、法规实施主管机关的执法工作,督促政府及其部门、法院和检察院及时解决法律、法规实施中存在的问题。这与人大常委会最常用的工作监督相比,既有联系又有区别。但在实际工作中,还存在执法检查方式运用不够、执法检查操作程序不够规范、执法检查混同于工作监督等现象。作为区县地方人大,行使监督权是最主要职能之一,理应充分运用法律武器,实施依法监督,把是否严格依法行政、公正司法,作为衡量和评价一府两院工作的标准。同时各级人大常委会要切实加强法律法规的学习培训,不断提高自身的法律素养,提升执法检查的能力与水平。
2、正确处理提出改进执法工作建议与提出修改完善立法建议的关系。人大常委会在执法检查中,要对所检查的法律法规实施情况进行评价,提出相应的意见和建议,但在实际工作中,不同程度的还存在提工作建议多,提改进执法工作建议少,提修改完善立法建议更少的现象。我国现有法律法规较多,有些法律法规随着社会的发展有个逐步完善的过程,而有些法律与法律之间、法律与法规之间也存在不尽完善之处。地方人大常委会虽然没有立法权,但组织执法检查的一个重要任务之一,就是对有关法律法规提出修改完善的建议。尤其事关民生的法律法规,基层人大贴近百姓,了解民情,最能发现法律法规在基层执行的生动现实和具体问题。同时我们也建议,市人大对来自区县人大常委会执法检查中提出的立法建议要予以关注和重视。
3、正确处理提交审议意见与提高执法检查实效的关系。人大常委会非常重视执法检查后形成的报告以及审议后形成的审议意见,但更要重视如何使审议意见落到实处,如何加大后续跟踪检查力度,切实解决相关问题,推进一府两院依法行政、公正司法、执政为民,这才是执法检查取得实效的检验标准,也是执法检查的目的所在。但在实际工作中,这方面还存在一定差距,同时也留有很大的拓展空间,有待于我们在实践中进一步总结探索。

 

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