提高人大及其常委会预算 监督实效的几点思考(崇明县人大常委会)

发布日期:2009-11-26 点击数:16337

  对政府的预算进行监督,是建立公共财政的必要途径。公共财政作为政府为市场提供公共服务的分配活动,在制度本质上是一种“取之于民”、“用之于民”的公共机制,必然而且应该是一种民主财政。政府不能自己管钱自己用钱,是否能够真正接受监督和审查是落实公共财政的关键。然而,在我国,人大及其常委会对政府预算监督的流于形式,已经不是个别现象。在这方面,我们县人大常委会也没有一个好的、有效的做法。应然与实然的巨大反差促使我们思考。
  《监督法》第三章对常委会对政府决算、本年度预算执行情况、预算的调整以及审计工作报告的监督作了专章规定,这就给我们的预算监督提供了坚实的法律保障。但是,监督法只作了原则性的规定,对审批监督的实施内容、程序、操作办法、机构设置、人员配备都无明确规定,如何进一步规范以提高监督实效,是我们应该探讨的。在这里,结合实践中的做法,谈谈个人对人大及其常委会加强预算监督的一些操作层面的思考。
  一、让预算报告变得“看得懂”,增强预算监督的实效
  政府的预算报告笼统、抽象,让代表看不懂的现象历来遭人诟病。这一方面是因为预算具有较强的专业性和技术性,更重要的是,政府的预算报告只报总预算,钱具体怎么花的,花到什么地方去了,难以看懂;另一方面由于绝大多数代表并非精通财政的专业人员,对预算报告难以掌握,从而导致审查流于表面,难以起到实质性监督的作用。为此,需要从两方面来解决问题。
  (一)完善预算报告
  在报告的内容上,政府既要报总帐,也要报细帐。由于预算报告只是对预算草案的进一步说明,其笼统抽象在所难免,因此,需要政府提供更细化的预算表。尽管预算法规定政府向人大报告的是总预算草案,但并不是说政府只能向人大报告总的预算。预算法第六十八条也规定了:各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询,受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。因此,在现行的法律框架内,要求政府完善预算报告也没有障碍。广东省人大的做法值得借鉴,广东省人大要求政府向同级人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会提交本级总预算草案和本级预算草案的同时,提交以下与本级预算草案相关的材料:科目列至款、重要的列到项的一般预算收支表和政府性基金收支表;各部门预算表;建设性支出、基金支出的类别表和重大建设项目表;按类别划分的上级财政返还和对下级财政补助支出表;农业、教育、科技、环境保护、计划生育、社会保障支出表;本级人民代表大会常务委员会指定的项目表;前款各项材料均应附上有关说明。这些材料,同时也可以在人代会前提交给代表。
  在预算报告的形式上,语言应力求通俗,对难于理解的专业术语,可以在报告后作专门解释。
  (二)加强预算监督力量
  从各级人大目前的机构设置来看,除全国人大已设立了预算工作委员会外,地方人大尚没有专门的专业化的预算审批机构,而通常是由财经委员会对预算进行审查。财经委员会人数少,任务重,难以承担专业性强、涉及面广的预算审查任务。有观点认为,县级人大要尽快设立预算审查监督工作委员会。不管该主张是否有现实可行性,但配备一定的专业人员,实行真正的“内行监督”,却是应该认同的。根据各地经验,在充实内力的基础上,借助外力,吸收社会各界专业人士、成立预算审查监督咨询组是一个较为可行的办法。咨询组是人大财经工委的咨询机构,是参谋和助手。咨询组的职责是,配合财经工委对财政预(决)算草案、预算调整方案草案及部门预算草案进行初步审查,对部门预算执行情况、重大项目财政性资金使用情况等事项进行专题调查,并及时提供咨询性建议和意见,同时对审计机关向人大提交的审计报告的全面性、公允性、真实性进行评估,向人大常委会组成人员就预算审计问题提供技术咨询。
  关于如何利用与协调政府审计机关的问题。本级人大财政经济委员会是实施监督的专门机构,是宏观上的监督与审查,侧重于事前的监督;隶属于政府的审计机构则具有专业业务上的优势,是微观上的审查与监督,侧重于事后监督。如何协调配合,是个难题。按照现行审计体制要求,审计机关既要对同级政府负责,又要审计监督同级政府的财政行为,这是矛盾。学者提出的彻底解决办法是把政府的审计部门并入人大,或者将审计机构单设。这样人大就可以利用审计机关的力量,把监督引向深入。当前,人大委托审计部门就专项问题进行审计或者提供咨询建议,还是有实践空间,这方面有的地方人大已经作出了尝试。
  二、完善程序,规范预算监督
  (一)加强初审
 初审是预算审查的第一环,也是实质审查的关键一环。审查的力量强、时间长,预算草案中的问题往往就在这个环节被发现,并且得到纠正。因此,必须提高初审质量。
  1、提交初审的时间。根据预算法第三十七条,县级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前,将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。从各地的情况看,有的预算草案提交初审的时间甚至距离人代会召开仅仅几天,这使得财经委初步审查预算草案和报告的时间太短,只能作一般的程序性审查。因此,对报告提交的时间在提前一个月的基础上予以明确规定,是可以考虑的,这也没有法律障碍。法律只规定一个月前,一个半月、两个月前都是法律允许的。从各地实践来看,提前45天向常委会提交预算草案是可行的。  
  2、初审的原则。一是审查收支的平衡性,二是收支的合理性,重点审查后者。根据上述政府提供的预算报告和相关材料,进行收支合理性审查。既要要总的分析,也要有单项分析,避免大而化之。
  3、初审的效力。预算法与监督法对初审的结果如何处理都没有作出规定,如果初审不具有法律效力,就失去初审的意义,与一般座谈会没有什么区别。尽管初审意见还不是法定的审议意见,但考虑到初审意见在最终批准决议中的分量,可以相应提高其效力。可以考虑规定:经主任会议讨论通过的初审意见送达同级人民政府财政部门后,财政部门应当在十日内将采纳初审意见的情况向常委会财经委报告。
  (二)完善人代会的审查和表决
  1、启动预算修正案。从各地预算审查方式来看,代表们可以对预算充分发表意见,包括不同意见。但提出的意见和建议,一般较为分散,有可能采纳,也有可能不采纳,采纳与否,没有相应的法律规定。即使有些代表提出一些很好的审议意见,也没有一个较为完备的审议意见处理程序。可以考虑规定:大会主席团、各专门委员会、代表十人以上联名,可以书面提出预算草案修正案。
  2、引入辩论、听证、宣读等机制,强化预算的实质监督。没有辩论的议会是不可想象的,尤其在预算这样重大的问题上。对重要的部门或项目预算,如果代表有疑问,应该允许代表发表意见,代表之间,代表与政府之间,代表与群众之间都可以展开辩论。
  3、建立分项审查和分项表决机制。部门预算按部门分开,项目预算按项目分开,代表对哪个部门和项目的预算不同意,都可以提议修改。

  我国预算的表决方式实行的是一次性表决,这样就使得即使有代表对预算草案部分内容有质疑,在表决时陷入既不能全部否决、也不能发表意见的两难境地。为此,要变“一揽子表决”为分项表决。在表决时,既有对整体的表决,又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的单项表决。

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