地方人大开展执法检查的实践与思考(厦门市思明区人大常委会)

发布日期:2009-06-25 点击数:5310

  执法检查是地方人大常委会行使监督职权的一种重要形式,是加强法律监督的有效途径。如何搞好执法检查,增强法律监督的实效性?这是当前地方人大常委会需要探索和实践的一个重要课题。近年来,思明区人大常委会认真贯彻《监督法》,坚持开展执法检查,了解本行政区实施法律法规的情况,发现并纠正执法存在的问题,推进政府部门依法行政、司法机关公正司法,为地方经济发展和社会稳定营造良好法治环境发挥了积极的作用。
  一、开展执法检查的主要做法及成效
  一是坚持联席会议制度,商定执法检查内容。突出重点,合理安排。每年提前两个月布置,先由各工委室与“一府两院”对口部门征集意见,提交主任会议研究,提出全年执法检查内容主导性建议,然后,召开“一府两院”负责人联席会议,与政府、法院和检察院主要领导共同商定。商定内容主要围绕改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,确定一年执法检查的重点。近三年来,我区人大常委会开展了劳动合同法、义务教育法、妇女权益保障法、厦门市归侨侨眷权益保障条例、厦门市教育督导条例等9个内容的执法检查,收到良好效果。
  二是坚持主任会议制度,确定执法检查计划。根据常委会通过的年度执法检查内容,由区人大各相关工委室草拟执法检查计划,各司其职,着手开展相关执法检查的计划工作,提交主任会议研究确定。执法检查计划包括检查的内容、检查的组织、检查的时间和地点、检查的方式和要求等。执法检查计划确定后,由区人大常委会办公室以正式文件通知区人民政府及其有关部门、区人民法院、区人民检察院、区人大各工委室及各街道代表联络工作室。
  三是坚持严密组织实施,提高执法检查质量。注重把握四个环节:1、成立执法检查组。组长由区人大常委会副主任担任,组员由区常委会组成人员、区人大代表、有关法律专家、街道代表联络室负责人组成。2、组织执法检查组成员和工作人员学习和掌握有关法律、法规和政策,收集有关法律实施情况的材料,并听取法律实施主管机关的情况汇报。3、严格深入检查。深入基层、实际、群众,采取听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种形式,了解和掌握法律实施的真实情况,对照法律,不足必改,有错必纠,不走过场,不回避矛盾,分析研究法律实施中存在的问题。4、写好执法检查报告。总结实地检查了解的全面情况,分析法律实施中存在的问题和原因,提出改进执法工作和对法律本身需要修改和补充的建议。报告写好后,检查组全体成员进行讨论,交换意见,修改定稿。
  四是坚持认真审议督办,增强法律监督实效。注重审议执法检查报告。执法检查报告由主任会议提请常委会决定列入会议议程。列入议程后,由执法检查组组长向常委会全体会议汇报,法律实施主管机关的负责人到会听取意见,回答询问,常委会全体会议进行审议。注重跟踪落实改进执法措施。执法检查报告和审议意见交法律实施主管机关后,提出限期整改意见,适时跟踪督办整改。开展“回头看”活动,听取有关部门整改落实情况的汇报,确保整改意见的落实到位。
  二、开展执法检查存在的主要问题
  一是习惯于听取和审议专项工作报告,而忽视开展执法检查工作。在做法上存有以听取和审议专项工作报告的形式来代替执法检查形式的现象。在安排监督的内容计划上,往往习惯安排听取和审议“一府两院”贯彻执行某一法律法规的情况报告多,把“一府两院”贯彻执行某一法律法规的情况作为执法检查安排的少。
  二是准备仓促功底浅,执法检查质量不高。检查组成员学习和掌握有关法律、法规和政策不够,收集有关法律实施情况不足,对执法检查的性质、目的和意义认识不深,未能从法的实施高度去深刻理解人大执法检查的深刻内涵,不自觉地把监督的注意力放在检查法的遵守方面,却忽视了执法部门的执法行为及其应承担的责任,导致人大执法检查流于形式,浮在表面。
  三是执法检查不深入,存在问题研究不准不透。在开展执行检查工作中,满足于习惯做法,创新意识不强。常常是提前给被检查对象通气,让其做好相关准备;习惯于听从检查对像的安排开展执法检查工作。在检查时走马观花,难以深入,发现不了真实问题,淡化了执法检查的监督功能。主要集中表现为“五多五少”:到实施法律主管机关部门听取汇报多,深入基层实际开展检查调研少;听从实施法律主管部门安排检查多,主动随机进行抽查和明查暗访少;写报告讲成绩说好话多,谈不足指出问题少;对存在问题就事论事多,深刻剖析原因少;提一般泛泛的意见多,提有见地有针对性的建议少。
  四是跟踪督办欠有力,法律监督实效弱。执法检查是否收到实效,最终要看实施法律主管机关的整改是否到位。常委会通过的执法检查报告、审议意见或决议在大多数情况下都是对有关机关或部门执法现状的整改意见,致力抓好整改意见的落实就至关重要。但现实情况是往往将执法检查报告、审议意见或决议交办后,未能及时开展跟踪监督工作,有关机关改进的措施和取得的效果也没有在规定的时限内向常委会作出书面报告,有“虎头蛇尾”现象。
  三、提高执法检查实效性的几点建议
  (一)选定议题时要把听取和审议“一府两院”专项工作报告和开展执法检查分开。人大及其常委会的首要职责是保证宪法和法律、法规在本行政区域能否有效地被执行。我们国家的法律很多,对于法律在本行政区域内的和执行情况应该进行检查和监督。根据监督法的规定,监督手段和方式可以采取听取和审议“一府两院”执行某一法律情况的专项工作报告,也可以采取人大常委会组织开展执法检查,监督手段不同,组织形式、工作程序、基本要求也有所侧重。因此,选定议题时,要把听取和审议“一府两院”专项工作报告和开展执法检查分开,以增强法律监督实效。
  (二)计划或方案的制定要周密考虑,精心策划。计划制定前,可以派执法检查组成员进行实地调查;可以开展问卷调查、开通热线电话、网站、邮箱等形式了解群众的意见和建议,从收集的群众意见和建议中梳理出一批执法问题,确定执法检查的重点;广泛收集相关资料,如涉及该法律的部门、单位、对象、检查的现名录、某些专业方面的知识、可能遇到的深层次问题等等。有了这两个方面的情况,制定检查计划就能胸有成竹、有的放矢。同时对检查的目的、内容、重点、参加检查的人员、检查的步骤与方法周密考虑,精心安排,对检查每个阶段进行认真分析推敲,切实做到考虑周全,策划精细。
  (三)熟悉掌握法律要充分,检查目的和要求须明确。在人员配备和组织安排上,要考虑领导、组成人员、人大代表和相关专家人士的合理搭配。检查前,检查组长一定要组织全体成员深入学习、熟悉相关法律、法规和政策,明确执法检查的性质、目的、意义和要求,增强执法检查基本功。在工作任务安排上,要围绕整体目标对各组的检查要有所侧重,对检查的各种专项目标要有不同的要求。对检查实施过程中可能遇到的问题要有应对预案。
  (四)检查要做到“三个结合、三个重在”,深入细致摸准实情。1、听取汇报与走访座谈相结合,重在走访座谈。“一府两院”的领导多是执法的责任人,属于被检查的对象。听取他们的汇报是必要的,但由于法律是由他们执行的,所以很难自己发现自己的问题,所以仅仅靠听取汇报是不够的,应重在走访座谈。2、普遍检查与重点抽查相结合,重在重点抽查。要在普遍检查中发现突出的问题、在普遍现象和突出问题中寻找深层次的原因所在,就必须对一些突出问题进行重点检查、重点检测、重点解剖,从多角度、多侧面地深入了解情况,分析根源。3、明察与暗访相结合,重在暗访。暗访到的是普通群众,从他们那里了解的信息可能会更全面、更真实、更客观。在暗访时,执法检查组要发挥主动性、积极性,深入了解真实情况。最大限度克服“五多五少”现象。
  (五)加大跟踪督办力度,促使改进执法工作落到实处。
  对执法检查过程中发现的、群众反映的带有普遍性、倾向性、危害性的问题,提出审议意见或决定后要及时向“一府两院”交办,并对“一府两院”采取的整改措施和解决问题的情况要进行跟踪督办,听取情况汇报,限期提交书面报告,促使改进执法工作落到实处。一是要敢于跟踪监督。落实交办督办环节,促成问题的解决。二是要善于跟踪监督。对交办后不了了之、敷衍了事、得过且过的整改机关,人大要动真碰硬,依法落实责任,直至启用质询、特定问题调查、撤职、罢免等法定制裁权手段,咬住不放,一抓到底,抓出成效。
  (六)提高执法检查实效,必须建立五个长效机制
  一是建立问责行政“一把手”的执法检查制度。人大“问责”政府是“一切权力属于人民”思想的体现,而问责行政“一把手”是首长负责制的现实抉择。建立行政“一把手”的执法检查问责制,就是要从制度上规定行政“一把手”在组织领导本部门执行法律法规过程中应履行的义务以及因义务履行不到位而应承担的责任。
  二是建立执法检查责任制。执法检查责任制是指对执法检查主体职责分工的制度化安排。制定执法检查责任制是保障执法检查的重要举措之一。依据执法检查责任制开展执法检查,能够较好地提高执法检查人员的使命意识、责任意识和工作效率,且有利于提高执法检查的实际效果。
  三是建立执法检查选题制度。执法检查选题即确定执法检查项目。执法检查议题是否选准选好,是否能切中执法工作中的热点问题,直接关系到执法检查能否取得明显成效。因此,选题时应努力克服随意性和盲目性,积极拓宽选题渠道,紧密联系本行政区域的实际,围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,来确定对何部法律法规的实施情况进行检查。
  四是建立执法检查公布制度。吴邦国委员长多次指出“要进一步提高人大监督工作的透明度。”作为人大监督工作的执法检查亦当进一步公开。通过向群众公开,使人民群众全面了解执法检查的情况及成效,有利于扩大人大执法检查的社会影响,也有利于促进“一府两院”更加自觉地接受人大监督和改进执法工作。在开展执法检查活动中,要积极邀请新闻宣传部门参与,广泛宣传执法检查的目的、意义、内容、进展情况及实际效果,充分发挥法律监督和舆论监督的联动效应,努力提高执法检查的质量和效果。
  五是建立执法检查效果评价制度。要适时开展执法检查工作“回头看”活动,对执法检查效果如何、存在哪些问题、具体的原因何在?要做系统的评估与反思,从而总结经验,找到解决问题的方法途经,提高执法检查工作水平。

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