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前沿话题

专题询问若干问题探讨

发布日期:2014-05-06 点击数:25042

      近年来,各级人大常委会进行了专题询问的实践和探索,对监督和推动“一府两院”改进工作起到了很好的作用。但在实践中,也还有一些问题需要探讨。本文就人大常委会专题询问的性质、议题选取、主体、对象、内容、后续处理等问题进行初步探讨,以期使专题询问进一步规范化、制度化。

专题询问的性质从实际工作情况看,一般的询问往往属于自发的、随机的,没有特定议题,没有周详准备,实际效果不一定很理想。但专题询问因其议题特定,组织性、互动性强,实际效果比较好。具体来说,一是专题询问的议题特定。专题询问集中在特定议题上提问,内容更加具体,重点更加突出。二是组织性强。专题询问有组织、有准备,从议题的选取、调研、沟通、准备等各个阶段,都进行了充分的准备。三是互动性强。专题询问通过直接地、连续地沟通,由被询问人当面给予答复,针对性强,互动效果好。四是时效性强。专题询问通过选择群众普遍关心的社会热点、难点问题进行询问,并对询问事项进行跟踪监督,监督效果比较好。

从法律定位来讲,专题询问本质上是询问,是对法定询问监督方式的创新和发展。但它又有别于一般询问,比一般询问更具刚性,而这种刚性与质询又存在差异。这是因为,专题询问与质询是两种不同性质的监督形式。质询从表面上看是行使知情权,但实际上多是对不适当行为包括违法失职行为提出质询案。因此,质询对被质询者来说是一种带责成纠正不适当行为性质的监督形式,这种形式具有较强的刚性,力度比较大,影响比较深,是一种仅次于罢免、撤职和特定问题调查的比较严厉的监督手段。专题询问与质询相比,其监督的刚性要弱一些,监督的力度要小一些,程序也更加简便,方式也更加灵活。实际工作中,因专题询问具有“柔”中带“刚”的特性,两者在必要时可综合运用,刚柔相济,以取得更好的监督实效。

专题询问议题的选取,直接关系到专题询问的成功与否,因而必须认真研究,审慎选择。笔者认为,在专题询问议题的选取上,应按照“围绕中心、突出重点、讲求实效”的思路进行,并在选取中把握好以下几点:围绕党委的中心工作进行;大力支持“一府两院”工作难度大、希望通过人大监督来推进的重点难点问题;高度关注社会转型时期涉及民生的热点难点问题,以及社会事业发展问题;紧密跟踪群众反映强烈的有法不依、执法不严、违法不究等突出问题,以及刚生效不久需要确保其顺利实施的重要法律法规;不轻易放过群众反映突出、长时间没有解决或短时间难以解决的问题。

实际工作中,要避免专题询问议题仅由有关工作机构提出的做法,而应在深入调查研究的基础上,广泛征求常委会组成人员、代表和群众的意见,加强与“一府两院”的沟通,最后再由主任会议正式确定,以增强工作开展的科学性。具体操作时,可考虑先通过媒体向社会公开征集拟开展专题询问的议题,然后再通过以上方式征求意见后由主任会议研究确定,真正使选取的专题询问议题更加贴近工作实际。专题询问的主体专题询问是人大常委会在审议议案和有关报告时,由常委会组成人员就某一特定问题向“一府两院”开展的询问。从这种定性来看,专题询问的主体应该是人大常委会组成人员。但对于列席会议的各专门委员会组成人员、人大代表、常委会相关工作机构负责人,以及获邀参加旁听的公民是否可以提出询问?笔者认为,应分情况妥善处理。

列席会议的专门委员会组成人员、人大代表是否可以作为专题询问的主体?专门委员会组成人员,有些具有常委会组成人员身份,有些则不具有。对于兼具两种身份的专门委员会组成人员,作为专题询问的主体毫无疑问。反之,是否可以作为专题询问的主体呢?从性质上讲,专门委员会是各级人民代表大会按照一定专业分工所常设的辅助性专门工作机构,其组成人员多是熟悉本专门委员会业务的专家学者或是有相关工作实践经验的领导。若是专题询问议题与本委员会相关,其询问的效果甚至可能比部分常委会组成人员询问效果要好。这种分析同样适用于部分人大代表。实际工作中,也有地方将列席会议的专门委员会组成人员、人大代表作为专题询问的主体,并安排其在会议上询问。笔者认为,从专题询问的定性上看,不宜直接将列席会议的专门委员会组成人员、人大代表作为专题询问的主体,但在专题询问工作中,又不应限制其发言的权利。

常委会相关工作机构负责人是否可以作为专题询问的主体?笔者认为,常委会相关工作机构负责人从性质上讲是工作人员,是为常委会组成人员提供服务的人员。而专题询问是常委会对“一府两院”行使监督权的一种形式,其主体是常委会组成人员。因此,作为常委会相关工作机构的负责人,不宜作为专题询问的主体。笔者认为,工作机构是为常委会服务的机构,工作机构的负责人应发挥参谋助手的作用,并在其中融入自己的真知灼见。

获邀参加旁听的公民是否可以作为专题询问的主体?宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”基于此,各地人大基本上都将公民旁听写入议事规则中,并在实际工作中进行了有益的探索。那么,作为获邀参加旁听的公民,是否可以作为专题询问的主体呢?笔者认为,从法治的角度讲,公民旁听有利于人民管理国家事务,保证国家权力在法治轨道上运行。但我国实行的是人民代表大会制度,人大及其常委会是代议机关,公民通过各级人大及其常委会行使权力,并不是直接行使权力。因此,不宜将获邀参加旁听的公民直接作为专题询问的主体。但对于公民反映的意见,常委会有关工作机构要认真对待,将其转交“一府两院”研究处理,并将处理情况及时告知相关公民。专题询问的对象宪法和地方组织法规定,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会选举产生,对它负责,受它监督。专题询问作为人大行使监督权的重要形式,其对象应是“一府两院”。需要研究的是,政府组成部门或直属部门、垂直管理机构、相关企业是否可以作为询问对象。

政府组成部门或直属机构是否可以作为询问对象?政府作为询问对象是法律的直接规定。作为政府组成部门、直属机构是否可以直接作为询问对象?笔者认为,政府组成部门可以直接作为询问对象。这是因为,作为法律规定的政府,既是抽象的,又是具体的,这种具体主要体现在政府是由若干个依法履行经济、文化、卫生、公安等基本行政职能的部门组成的,这些职能部门的行政首长由政府主要领导提名,同级人大常委会任免。政府组成部门行政首长的产生方式,决定了其工作既要对政府首长负责,又要对同级人大常委会负责。因此,可以将政府组成部门直接作为询问对象。实际工作中,社会各界对此也没有过多疑义。政府直属机构是政府依法设立的履行某一方面专业行政管理职能的机构,其行政首长由政府直接任命,无需经过同级人大常委会。笔者认为,直属机构直接对政府负责,但由于其履行某一方面的专业行政管理职能,因而在开展专题询问时,在将政府作为询问对象的同时,可以由政府直接安排相关直属机构作为询问对象。

垂直管理部门是否可以作为询问对象?垂直管理部门是指驻在本行政区域内,但由上级机关垂直领导和决定人事任免的单位。垂直管理部门存在非行政区域性、相对独立性和垂直性的特点,其人、财、物、事皆不属于本级政府管辖,地方国家权力机关是否可以对其进行监督、如何有效实施监督,也一直是困扰地方各级人大的重要问题。笔者认为,从法定职责来说,人大及其常委会负有保证宪法、法律在本行政区域实施的职责,如果垂直管理部门的相关工作有违反法律的规定,人大及其常委会应督促其纠正。从这个角度看,垂直管理部门应接受地方国家权力机关的监督。由此可以明确,地方人大可以将垂直管理部门作为询问对象,但应以与其工作相关为前提。在询问事项的落实上,一方面可以由地方人大直接督促辖区垂直管理部门落实相关事项,另一方面,也可以由上级人大通过其上级机关督促其落实。

相关企业是否可以作为询问对象?企业是以营利为目的从事生产经营活动、向社会提供商品或服务的经济组织。企业作为最重要的市场主体,直接参与社会经济活动,与人民群众的生产生活息息相关。在当下,企业在创造利润、对股东承担法律责任的同时,还要承担对员工、消费者、社区和环境的责任,也就是通常所说的企业的社会责任。那么,我们是否可以因为企业要承担的社会责任而将企业作为询问对象呢?笔者认为,企业作为市场主体,其行为一方面要遵守市场行为规范,另一方面要接受相关行政主管部门的监管。人大的法定监督对象是“一府两院”,在专题询问中,不宜直接将企业作为询问对象。专题询问的内容专题询问关键在问,重点在答。要保证专题询问的效果,就必须把握好专题询问的内容。

深入了解问题。调查研究是人大开展工作的重要手段,是做好各项工作的重要基础。专题询问前,要针对专题询问的议题,在运用听取汇报、实地察看、召开座谈会等方式的基础上,将调查工作重心下移,直接接触基层群众,了解真实情况。同时,要探索问卷调查、个别走访、分头暗访、抽样调查、设立专线电话等方式,全面了解相关工作开展的情况,找准矛盾的关键。

合理设计问题。设计好询问题目是增强专题询问效果的重要一环。常委会有关工作机构在深入调查研究的基础上,可以形成综合调查报告,初步拟订出若干有价值的询问参考题目,由主任会议讨论确定具体的询问题目,然后交由有关部门准备。具体拟订询问题目时,要在“精、专、深”上下工夫。“精”要求问题精益求精,不面面俱到;“专”要求问题针对性强,不说与议题无关的话题,不说外行话;“深”要求问题切中要害,不肤浅,不作秀,不走形式。

敢于询问问题。询问题目拟定后,询问人要敢于问、善于问,问出水平、问出质量。敢于问要求询问人不要有思想负担,积极提问。在听取应询人回答后,如果仍有不清楚或有必要再了解的问题时,要对受询问人进行深入询问。善于问要求询问人所提问题要紧扣询问议题,突出重点,具有针对性。敢于问、善于问对其他询问人来说,就是要在听取有关部门的回答后,如果认为有不清楚的,应就同一问题补充询问。

专题询问结束后,对于专题询问事项如何处理、专题询问成果如何形成、效果如何体现,需要认真研究。

对相关工作进行满意度测评,或者作出相应的决议决定。常委会可以根据询问情况,就专题询问的相关工作进行满意度测评,通过满意率来确定该项工作的后续措施。也可就相关工作作出相应的决议决定,交由有关机关执行,并在决议规定的期限内报告执行情况。但需要注意的是,作出的决议本身必须体现专题询问和会议审议的成果。有关部门执行决议时,对于专题询问过程中所承诺的事项,也必须认真研究,兑现承诺。

将专题询问成果固定并交有关部门研究处理。专题询问通常是在常委会会议上进行的(也有专门召开专题询问会的形式),在这个过程中,专题询问的成果一方面表现在询问的“一问一答”上,另一方面表现在常委会组成人员的审议意见上。对于“一问—答”的内容和常委会组成人员提出的审议意见,常委会工作人员应如实记录,力求准确无误。具体整理过程中,可根据常委会组成人员的发言、提问和有关单位的回答如实记录并经提问人和回答人校核,然后由主任会议研究确定审议意见和专题询问的问答事项,转交“一府两院”研究处理。

跟踪监督决议执行、审议意见的研究处理和专题询问事项的落实。专题询问不能止于“问”,“问”完以后,要跟踪监督,保证询问事项落实到位。为此,常委会应在专题询问结束后,根据有关情况,制订跟踪监督计划或方案,综合运用多种监督形式,对“一府两院”执行决议及有关问题的整改情况进行跟踪问效。有关部门应根据常委会的要求,在6个月内向人大常委会报告执行决议情况、审议意见研究处理情况和专题询问事项整改情况。对敷衍应付的,常委会可依法启动质询、特定问题调查等监督手段督促落实,真正做到有问必答、有答必果。

及时公开专题询问事项的落实情况。按照监督法等相关法律的规定,专题询问事项公开是相关部门接受监督的应有之义。对于专题询问事项,由于“一问一答”中相关部门的“答”不仅体现在对询问人的回答上,更体现在对社会公众的承诺上。因此,专题询问后承诺的事项兑现得如何,群众有权知道。为此,常委会应督促有关部门将整改落实情况如实向社会公布,接受群众监督。同时,对于公开后群众对专题询问整改落实情况反映的意见如何处理也应加强研究,并将处理情况反馈给提意见的群众。

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