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将人大工作融入深化改革实践中

发布日期:2014-04-30 点击数:22405

党的十八届三中全会作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,吹响了新一轮改革的号角。各级人大及其常委会要把思想和行动统一到全会精神上来,对照改革的新目标,落实改革的新任务,作出改革的新贡献。
   
1954年成立至今,60年的人大制度史是一部不断改革的历史。从县级以上人大设立常委会,到乡镇设立人大主席;从当初单一的监督方式,到如今监督法明确规定七种监督形式;从授予地方人大立法权,到出台立法法;从直接选举的范围从乡镇人大代表扩大到县级人大代表,到选举各级人大代表和地方各级国家机关领导人员时实行差额选举……等等,正是在实践中不断改革,在改革中不断完善,循序渐进,点滴积累,人大制度之树才日渐枝繁叶茂,生机蓬勃。历史和现实昭示我们,改革是完善人大制度的关键,是推动人大工作向前发展的不竭动力。
   
为改革作贡献,要大力推动“一府两院”的改革。作为地方权力机关,不能做改革的“旁观者”“清谈人”,要以积极的姿态响应改革,支持改革,以自身的作用参与改革、助推改革。围绕改革中全局性、长远性、前瞻性的重大问题,深入调查研究,及时作出决议决定,推动科学决策,民主决策;选准党委关注、群众关心的改革内容,综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、专项工作评议、专题询问等多种监督形式,支持和督促化解改革中的问题和困难,纠错防偏,加油鼓劲,确保改革顺利推进。注重把改革意识强、改革魄力大、改革口碑好、改革成效优的干部选举任命到国家机关的领导岗位。组织和动员人大代表投身改革、率先改革、引领改革,勇立时代潮头,在改革中建功立业。
   
为改革作贡献,要着力创新人大工作。党的十八届三中全会提出了人大制度改革的目标任务:健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度;健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告;加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能;落实税收法定原则;加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用;通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系;完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切等。要围绕这些任务,把坚持根本制度和创新具体制度有机结合起来,从本地实际出发,创造性地开展工作,努力把中央就人大制度改革提出的总任务、原则要求在本地做出经验,做出特色,推动人大制度与时俱进,更好地发挥人大制度在全面深化改革中的重要作用。
    当前人大司法监督工作的现状
   
按照监督法的规定,人大常委会监督司法机关的基本方式有:听取和审议司法机关的专项工作报告、检查法律法规的实施情况、规范性文件的备案审查、询问与质询、特定问题的调查、审议和决定撤职案等。尽管近年来人大对司法权的监督有所加强,但人大对司法权的监督仍不尽如人意。目前,人大司法监督的不足主要表现在以下几个方面。
   
监督条款过于原则,不具可操作性,监督权难以行使。1990 10月起草的《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(修改稿)》有 6 89条。1997 11月,在七易其稿之后出炉的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》有 10 116条。2002 8月,首次提请审议的监督法(草案)也有 7 73条。但由于在审议中对一些重要问题争议较大,2006 6月,提请三审的监督法(草案)仅剩下 9 48条。由于条文过少,许多应当规定的没有规定。如在“询问和质询”及“特定问题调查”一章中,对基本的质询权行使的范围和特定问题范围都没有列举规定。又如监督程序条款过于简单、粗疏,导致监督权的启动非常困难。
   
监督刚性不足,监督权虚置。现行宪法实施以来,人大及其常委会的一些监督权长期处于“休眠”状态。如“质询权”是人大监督权中的一项“核心权力”,是一种具有强制性的监督方式。质询案一般是因重大问题提起的,人大提出质询后,受质询机关负有在法定期限内作出答复的义务,如果代表或常委会组成人员对质询案的答复不满意,质询案的答复表决没有获得通过,除了再作答复之外,受质询机关的主要责任人应当承担被罢免、撤职等法律责任。但监督法没有对质询的法律责任作出规定,这就削弱了质询的强制性和法律效力。至今为止,全国人大常委会没有提出过一例质询案。就全国而言,一年公开报道的质询案不过 10件左右。又如特定问题调查,是国家权力机关行使监督权的一种重要措施。但在实践中,自 1954年第一届全国人大第一次会议召开以来,全国人大及其常委会从未组织成立过特定问题调查委员会。
   
被监督者法律责任不明,监督权威缺失。从监督的视角看,如果司法机关的工作报告没有被人大会议通过,司法机关必须承担相应的法律责任。但监督法没有专章规定法律责任,现行法律对司法机关责任的性质、具体内涵以及具体承担责任的司法人员的范围等都没有规定。
   
完善人大司法监督工作之对策建议
   
提高思想认识,切实增强搞好人大司法监督的责任感和使命感。党的十八大指出,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强对“一府两院”的监督。党的十八大对人大监督工作提出的新要求,是做好人大工作的动力和方向。各级人大必须明确加强人大司法监督工作是深入贯彻党的十八大精神、落实宪法和法律精神的需要。对于监督工作中存在的这样那样的困难和问题,只能在实际工作中,通过勇于探索、开拓创新加以解决。同时,必须明确只有强化司法监督,才能促进司法机关自觉接受人大的监督,牢牢把握和行使好人民所赋予的司法权,真正维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益。
   
处理好三个关系,确保人大司法监督的正确方向。首先,要正确认识和处理依法监督和党委领导的关系。人大司法监督工作能不能依法履行宪法和法律赋予的职权,能不能真心实意为人民群众办实事,在很大程度上都依赖和取决于党的正确领导。只有自觉坚持和紧紧依靠党对人大工作的领导,人大的司法监督职权才能得到不断强化,人大司法监督工作才有根本保证。因此,人大开展司法监督,应当积极主动地接受、依靠和维护党的领导,保证党在协调各方力量中的核心地位。其次,要正确认识和处理司法监督与司法独立的关系。人大及其常委会依法实施司法监督与司法机关依法独立行使司法权是不矛盾的,两者的地位、职责虽然不同,但目标是一致的,都是为了保证司法公正,保证实现国家的意志和人民的根本利益。我国人民代表大会制度下司法机关的独立司法权,主要是指独立于各个行政机关、社会团体和公民个人,不受其干扰,而不能排斥人大的依法监督和合法干预;人大的司法监督以维护法律的尊严和正确实施为目标,如果发现司法机关确实有违法办案、冤假错案的情况存在,人大就要依法监督其纠正并追究其责任。最后,要正确认识和处理司法监督与其他监督的关系。要借助检察机关的法律监督职能,把人大司法监督同检察机关的法律监督紧密结合起来,整合司法监督资源,形成监督合力。要把人大司法监督与媒体舆论监督紧密结合起来。对监督中发现的重大违法案件,通过新闻媒体向社会曝光,在全社会营造良好的舆论监督氛围,促进社会政治文明、民主法制意识和执法、守法、司法水平的提高,为开创人大司法监督工作的新局面创造更加有利的环境和条件。
   
创新监督方式,规范监督制度。集中力量,整合资源。地方组织法规定,地方上下级人大及其常委会之间没有领导与被领导的关系,只有法律监督、业务指导与工作联系的关系。但根据“两院”组织法,上下级法院是监督与被监督关系,上下级检察院是领导与被领导关系。因此,人大的司法监督要取得实效,必须要依靠上下级人大集体的力量和资源;以建立司法机关重大情况报告制度为切入点,保障人大对司法工作的知情权。由于司法工作的专业性、程序性和一定程度的保密性,人大及其常委会往往对同级司法机关的司法工作特别是一些属于监督范围的重大事项不掌握、不了解、不知情,影响了监督职能的行使。为此,人大必须督促司法机关健全报送机制,落实人员,明确报送范围,并建立人大对司法机关报告的归档、审查、分析、研究制度,通过保障人大的知情权,提高司法监督的实效;通过人大任免权的行使,加强对“两院”“两官”的监督。“两院”的法官、检察官由人大任免,对人大负责。通过对“两官”办案作风、办案水平、办案质量的评判以及一些比较突出、影响较大的具体案例和带有倾向性问题的分析研究,从中找出存在的共性问题和原因,有利于督促司法机关从制度层面完善各项工作机制,监督司法机关工作人员依法办案、公正司法。
   
加强自身建设,健全机构配强人员。在新的历史时期,加强和改进司法监督工作,不仅要求常委会组成人员及人大机关的工作人员具有敢于监督、善于监督和维护法律尊严的责任意识,还必须具备一定的法律专业知识。这就要求人大及其常委会必须重视和加强法律知识的教育与培训。除了要大力提倡自我学习、自我提高外,要更多地有组织、有计划地对机关工作人员进行法律知识培训,定期邀请有关专家、教授开展法律知识专题讲座,注重学习借鉴兄弟城市的监督经验,不断提高监督能力和水平。

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